張蕙杰 汪天麟 吳建寨
中國農業科學院農業信息研究所
寧波市自然資源整治儲備中心
國土空間治理現代化，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是促進國土空間公平、高效、可持續利用，實現國土空間內各地區的相對均衡發展的有力保障。在加快推進“多規合一”的國土空間規劃體系建設過程中，必須堅持耕地保護底線約束，通過高質量推動耕地保護，提升國土空間治理現代化水平?？偨Y寧波市在耕地保護的實踐經驗，對我國其他地區具有積極的參考示范。一、 國土空間治理與耕地保護
國土空間治理的目的是實現國土空間內各地區的相對均衡發展。耕地是我國糧食安全的重要保障，要全面貫徹落實耕地保護的基本國策，需以國土空間規劃為引領，統籌保護資源、保障發展與優化空間的關系，構筑堅實的自然資源與綠色空間基礎。
1. 耕地保護是國土空間治理的核心內容之一
耕地資源關系到整個社會穩定和國家安全，我國一直實行“世界上最嚴格的耕地保護制度”。自2007年開始，連續多年在中央一號文件中強調嚴守耕地紅線。2019年，中共中央 國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》要求“科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，強化底線約束，為可持續發展預留空間”。在耕地保護政策的演變過程中，體現了標本兼治、多元共治等發展導向。
2. 國土空間治理是落實耕地保護的有效手段
隨著我國《土地管理法》的多次修訂，立法思想從控制建設用地供給管理為主轉變為保護耕地為主。2019年10月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》要求“落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續發展基礎”。在守好生態安全和糧食安全的前提下，通過統籌協調三條控制線的劃定與落實，進行可持續城鎮開發建設。
二、 寧波市耕地保護實踐
近年來，寧波市在耕地保護、高標準農田建設等方面開展了有效探索，取得良好成效。
1. 多措并舉，充分發揮政策體系的綜合效應
管控性、建設性、激勵性耕地保護政策具有差異化的功能定位，只有三者充分協作，才能最大程度的發揮作用。
寧波市特別重視三種政策的協同發力，充分挖掘其綜合效應。率先制定《產業用地指南》，首創“預告登記轉讓”機制，實施“以項目定計劃、以空間定計劃、以占補定計劃”的“三定”新增計劃分配模式，建立“嚴進嚴出”和“嚴管嚴究”的特殊保護機制，并出臺縣級政府耕地保護責任目標考核辦法。同時，不斷加大整治與宣傳，組織開展的“探秘阿拉耕地”系列活動，入選2019年自然資源部主題宣傳活動的“優秀宣傳項目”。另外，設立市級耕地保護和土地整治專項資金，連續三年下達專項資金超過3億元，建立了以突出先進為導向的耕地保護激勵體系。
2. 抓住要害，大力推進高標準農田建設
高標準農田建設是我國基本農田的核心工程，是經濟發達地區鞏固和提高糧食生產能力關鍵要素。
寧波市始終抓住耕地保護的牛鼻子—高標準農田建設，始終堅持把高標準農田建設作為夯實農業發展基礎、發展現代農業的重要抓手，加大投資力度，帶動全市耕地保護邁上新臺階。近年來，結合高標準農田建設、糧食生產功能區、中低產田改造、農田水利標準化建設等農田整治項目，優先在永久基本農田保護區建設高標準基本農田，并及時開展高標準農田項目上圖入庫工作。2019年落實高標準農田建設面積23.37萬畝，共批復立項高標準農田建設項目38個，投入資金3.7億元。
3. 全域開發，加強農田建設的集中整治
經濟發達地區耕地資源緊缺，耕地碎片化明顯，加上小農意識的存在，影響了高標準農田的“統籌規劃”“連片開發”。
寧波市在保障農民權益的基礎上，不斷優化空間，在“三條控制線”管控下，對‘三生’空間進行統籌布局，全域開發，集中連片進行設計、整治，讓小田變大田。近年來，通過實施全域土地綜合整治，鼓勵區縣（市）立足自身實施墾造耕地、旱改水、耕地質量提升等土地整治工程，走在全省前列。2018年全市完成高標準農田整治項目11個（面積3.19萬畝），余姚市梁弄鎮全域土地綜合整治與生態修復項目經驗做法得到了時任省委副書記鄭珊潔的批示肯定。
4. 注重保育，確保耕地資源的持續發力
工業較為發達的地區，不可避免會產生土壤污染問題，需要采取化學、物理、生物等技術手段，不斷地改良土壤質地，修復水系、改善基礎設施，支持耕地資源持續發力。
寧波市圍繞“耕地得保護、生態得改善、發展得空間、百姓得實惠”目標，加快開展全域土地整治與生態修復工作，通過生態保育，耕地地力得到有效維護與提升。推行“移土培肥”，實施“千萬畝標準農田”質量提升工程，截至2019年完成了約1萬畝異地補充實施或未達標項目的土壤培肥改良。全面實施耕地耕作層剝離再利用，2016-2019年，合計完成新增耕地6.23萬畝，再利用耕地耕作層3萬余畝。2019年實施6個農用地土壤污染治理修復試點建設項目、7個污染地塊治理修復項目，提前實施“152”耕地生態建設保護工程，全面完成生態建設工程目標任務。
三、 國土空間治理中的耕地保護建議
耕地保護作為我國基本國策，必須要長久的堅持與落實，在未來國土空間治理中，要重視國土規劃落實、建設用地管控、國土綜合整治、信息服務管理。
1. 科學分解和精準落實國土空間規劃
結合“國土三調”成果，在“雙評價”基礎上，構建科學合理的國土空間規劃體系，明確“三條控制線”邊界，通過用途管制、區域政策引導等多種途徑，協調開發與保護關系。全面梳理整改已劃定永久基本農田中存在的劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題，確保優質耕地分布穩定、面積增加、質量提升。將空間管控指標列入國土空間規劃的約束性指標，由各省根據不同市縣的具體情況分解下達耕地保有量等指標，由鄉鎮落地實施。
2. 嚴格控制城鄉建設用地總量與容量
根據上位規劃對城鄉建設用地部署，充分結合市縣功能區域規劃、土地利用規劃等，綜合考慮資源供需、城鎮化發展、國土開發強度、閑置城鎮建設用地等因素，從嚴從緊規劃新增城鄉建設用地規模，尤其是用地供需矛盾突出地區的城鄉建設用地總量。合理劃定城鎮開發邊界，堅持能少占就不多占、能不占就不少占的原則，盡力避開或少占耕地特別是水田等優質耕地，優先占用質量較差、地塊零碎的耕地，嚴禁占用永久基本農田，防止城鎮建設與工業開發無序蔓延擴張。
3. 探索生態友好型國土綜合整治模式
開展全域國土綜合整治行動，從生態化、全局化的角度統籌安排高標準農田、墾造水田、未利用地開發、土壤修復、土地復墾、環境整治等項目，實現耕地生產與生態功能的統一、單個項目與整體效益的統一。統籌山水林田湖草系統治理和生態修復，遵照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜草則草”的原則，將土地整治與造林綠化、環境改善緊密結合起來，通過生態友好型國土綜合整治的新模式，實現經濟效益、社會效益與生態效益共贏。
4.加強耕地保護信息服務的智慧管理
依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”建設監督信息系統，收集耕地保護信息化底板數據，將耕地轉用審批、占補平衡指標管理、設施農業用地管理、永久基本農田動態監管等系統集成到統一的信息門戶下，與自然資源調查、國土空間規劃、執法監管等環節互通，統一用戶管理、統一權限管理、應用界面集成等技術，為用戶提供統一的業務辦理入口，并根據用戶角色不同，提供個性化的服務，實現國土空間內耕地保護信息服務的智慧管理。